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經(jīng)過40年改革開放，我國已發(fā)展成為年消費量超過2000億立方米的天然氣大國。其中城市燃氣消費量達到1226.27億立方米，較1978年的6.9億立方米增長了近200倍。那么城市燃氣工業(yè)經(jīng)歷怎樣的發(fā)展歷程才取得了如此巨大的成就?在油氣行業(yè)深化市場化改革的當下，作為市政公用行業(yè)中市場化程度最高的行業(yè)，城市燃氣的下一步改革又該往何處走?

劉賀明，現(xiàn)任自中國城市燃氣協(xié)會理事長，1983—2017年曾在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部、建設(shè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工作。他深度參與了改革開放以來，中國城市燃氣行業(yè)從人工煤氣，到人工煤氣與液化石油氣并重，再到天然氣的發(fā)展過程。帶著上述問題，記者近日專訪了劉賀明。

從極度緊缺到消費規(guī)模世界第三

記者：我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)是從什么時候開始發(fā)展起來的?

劉賀明：我國城市燃氣的歷史非常長，最早要追溯到1865年上海建成第一個煤制氣廠，距今已有150多年歷史。直到1949年，我國共有九個城市有燃氣設(shè)施，包括上海、大連、撫順、鞍山、沈陽、丹東、長春、錦州、哈爾濱，都是以焦爐煤氣為主的城市燃氣，主要供租界里的道路照明使用。后來電力取代了煤氣的照明功能，煤氣主要供外國人和富人使用，屬于奢侈品，使用量很小。

解放以后，特別是我國改革開放以后，城市燃氣快速發(fā)展，經(jīng)歷了人工煤氣，到人工煤氣與液化石油氣并重，再到天然氣三個發(fā)展階段。上世紀60年代，隨著我國石油工業(yè)的發(fā)展，我國城市居民開始使用液化石油氣。一直到改革開放初期，我國城市燃氣主要氣源仍以人工煤氣(煤制氣和油制氣)為主，液化石油氣也有適當發(fā)展，但發(fā)展進程很緩慢，到1978年城市燃氣普及率僅為14%。

記者:改革開放40年來，城市燃氣行業(yè)又經(jīng)歷了哪些變革?

劉賀明：改革開放以后，城市化進程要求城市燃氣設(shè)施快速發(fā)展，城市燃氣發(fā)展方針是多種氣源、多種途徑、因地制宜。從那時起，我國開始研究大中城市“煤氣化”的途徑，北京、上海、天津、沈陽、大連、長春等多地涌現(xiàn)出許多煤制氣、油制氣廠。同期中國政府制定了發(fā)展與節(jié)約并重的方針，并確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，國家開始支持焦化、煉廠、化肥廠等節(jié)能改造，“可燃余氣”可供城市使用，就這樣一批城市用上了管道燃氣。

但受當時“天然氣作為寶貴的化工原料，燒掉可惜”理念所限，國家政策不允許天然氣作為城市燃氣氣源。而隨著石油工業(yè)的發(fā)展和進口液化石油氣的放開，液化石油氣得到了快速發(fā)展，在南方沿海等經(jīng)濟發(fā)達且能源缺乏的地區(qū)，城市開始大規(guī)模使用液化石油氣。城市用液化石油氣供氣總量從1978年的19.45萬噸，增長到2007年的最高供氣規(guī)模1466.76萬噸，到2017年為1132.60萬噸。此處顯示，2017年比2007年液化石油氣用量有所下降，但這是更清潔高效的天然氣逐步進入城市，取代了液化石油氣的結(jié)果。人工煤氣也同樣，供氣總量同步穩(wěn)定增長，1978年年消費量為17.25億立方米，在2009年達到最高供氣規(guī)模為361.55億立方米，之后由于天然氣的發(fā)展，逐年減少，到2017年供氣總量減至49.44億立方米。

20世紀90年代末至21世紀初，以陜氣進京為代表的天然氣供應標志著城市燃氣進入了一個新的時代，特別是2004年以后，隨著西氣東輸天然氣管道建成投產(chǎn)，天然氣開始大規(guī)模進入城市，城市天然氣供應總量快速增長，取得了發(fā)展的主導地位，從1978年的6.91億立方米增至2017年的1226.27億立方米，其中在2017年，天然氣消費增幅居全球首位。城市燃氣普及率也從1978年的14%發(fā)展到2017年的95.81%，城鎮(zhèn)用氣人口從1127萬人增長至6億人，管道長度從4717公里增加到578260公里。城市燃氣消費格局由過去的煤制氣與液化石油氣為主，逐步進入到如今的天然氣時代，從過去的極度缺氣到目前的年消費量位居世界第三，這也是老一代燃氣人多年的夢想。

城市能源需求增量主要靠天然氣滿足

記者：現(xiàn)在總結(jié)起來，哪些因素促進了城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的變革與發(fā)展?

劉賀明：首先是城市化的快速發(fā)展對城市燃氣有旺盛的需求。其次是城市化過程中要推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要解決的問題就是資金，僅依靠政府是遠遠不夠的。隨著改革開放進程的推進，市場化發(fā)展的理念逐步深入人心，我國政府開始出臺了一系列促進市政公用事業(yè)投資的開放性政策。

比如，2002年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，放開了市政公用行業(yè)投資、建設(shè)、運營市場，推動了原來由政府或國有企業(yè)投資向社會資本、外資放開，民營、外資等多種經(jīng)濟成分開始進入城市燃氣行業(yè)。2004年建設(shè)部又發(fā)布實施了第126號文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動進行了規(guī)范。這些政策適應了當時的情況，各地紛紛響應，大大推動了社會資本進入城市燃氣行業(yè)，從而帶動了城市燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動了天然氣作為城市燃氣的大發(fā)展。

第三是我國天然氣產(chǎn)業(yè)利用政策發(fā)生了重大變化。2000年后我國提出了大力發(fā)展天然氣的思路，天然氣可優(yōu)先供城市使用，此時開始，建設(shè)“西氣東輸”天然氣管線，各城市與中石油簽訂“照付不議”的合同，確保“西氣東輸”管道建成后，使得天然氣到達終端市場能夠得到充分利用。“西氣東輸”第一條管道建成后，城市燃氣進入天然氣高速發(fā)展時期。

目前在水、氣、熱、電這四個公用事業(yè)中，城市燃氣的市場化程度最高。在城市燃氣領(lǐng)域，誕生了昆侖能源(央企)、華潤燃氣(央企)、港華燃氣(外資)、中國燃氣(外資)、新奧能源(民企)等全國性的企業(yè)集團，也形成了諸多頗具規(guī)模和實力的地方國有燃氣企業(yè)，且不少企業(yè)如北京燃氣、上海燃氣還正在走出城際，參與其他城市燃氣項目投資運行。

城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)過近20年的改革開放，投資者從最開始的“跑馬圈地”和市場整合，形成了現(xiàn)在的市場格局，如今正邁入一個新的規(guī)模化、集團化兼并改造時代，行業(yè)集中度逐漸提高，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)正由外延擴張為主向內(nèi)生增長與外延拓展并舉轉(zhuǎn)變，開始注重向管理要效益，實施戰(zhàn)略管控，同時開始拓展國際視野，向海外市場發(fā)力。

記者：長遠來看，城鎮(zhèn)燃氣以天然氣為主的時代能夠持續(xù)多長時間?

劉賀明：城鎮(zhèn)燃氣與我國天然氣發(fā)展緊密相關(guān)，與我國能源總量、能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢息息相關(guān)。我國的能源消費總量在2040年左右達到峰值?？紤]到氣候變化、大氣污染防治和清潔發(fā)展的需要，未來煤炭利用占整體能源消費的比重下降是大勢所趨，石油天然氣行業(yè)也進入了“穩(wěn)油增氣”時代。目前世界各國大力發(fā)展、增速也比較快的，就是可再生能源，但可再生能源畢竟總量還小。在這種情況下，減煤必然要靠天然氣和煤炭清潔利用。2017年天然氣消費量占能源總消費量的7.3%，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，到2020年要達到10%、2025年15%左右，天然氣作為化石能源中最清潔的能源，將來仍要作為能源增長的主力氣源來發(fā)展。

另外不容忽視的是，天然氣與可再生能源的耦合，可使可再生能源更好得到消納和利用，有助于可再生能源的發(fā)展。因此，隨著城市對清潔能源的需求持續(xù)增長，未來天然氣作為城鎮(zhèn)燃氣的主要氣源，在城市的應用會有很強的生命力。換言之，城市能源需求的增長主要還得依靠天然氣。

季節(jié)調(diào)峰是供氣企業(yè)的責任，應急儲備才是政府的責任

記者：當下，城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)既面臨大氣污染防治賦予的大發(fā)展機遇，同時也在遭遇制約這種大發(fā)展的一些體制與機制掣肘，這一正一反的雙重效應疊加會對行業(yè)下一步發(fā)展產(chǎn)生什么影響?

劉賀明：大家都知道現(xiàn)在每年冬天或多或少會出現(xiàn)天然氣緊張狀況，什么原因呢?其一是天然氣供應上下游不統(tǒng)籌、供需雙方缺乏協(xié)調(diào)，有體制問題也有機制問題，必須通過加快改革來予以解決。其二是天然氣設(shè)施不足，天然氣供應管道不能實現(xiàn)互聯(lián)互通，有的城市僅為單條管道供應，安全性較差;特別是儲氣設(shè)施短缺與供氣規(guī)模不匹配，是造成冬季供氣緊張的主要原因。其三是天然氣對外依存度接近40%，如果不能穩(wěn)定供氣，將對我國天然氣供應產(chǎn)生影響。天然氣供應系統(tǒng)是一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈，上中下游如何統(tǒng)籌是一個關(guān)鍵問題，目前看來統(tǒng)籌還明顯不夠，供需信息不對稱，缺乏完整有效的保障機制。

保障天然氣管道系統(tǒng)的高效率和低成本非常關(guān)鍵，天然氣要與其他能源特別是電能競爭，價格將起到重要作用，天然氣的成本逐步提高和電能成本逐步降低，天然氣發(fā)展將受到?jīng)_擊，也將對我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。城鎮(zhèn)燃氣的特點之一就是用氣的不均衡性，根據(jù)用氣負荷曲線供應燃氣，就是我們說的調(diào)峰。要解決該問題，在增加產(chǎn)量、停止可中斷用戶的用氣仍不能滿足時，就要借助儲氣手段。但儲氣設(shè)施的建設(shè)要強調(diào)科學性，建多大、建在那里、采用何種儲氣方式，要科學論證，使得其利用效率高、建設(shè)運行成本低。

需要指出的是，季節(jié)調(diào)峰是供氣企業(yè)必須具備的服務和承擔的責任，應急儲備和戰(zhàn)略儲備才是政府的責任，但不得不指出，現(xiàn)在概念都混淆了。

記者：特許經(jīng)營制度會取消嗎?

劉賀明：城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度是一個好制度，但也需要進一步完善。大部分問題是在執(zhí)行過程中走偏了，并不能因此而否定特許經(jīng)營制度。一部分城市燃氣項目之所以出現(xiàn)“一女嫁二夫”的現(xiàn)象，有的是因為特許經(jīng)營協(xié)議過于簡單，有的是因為缺乏退出機制等。改革開放從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，政府沒有經(jīng)驗，反映出政府的不懂或責任心有待提高、新官不理舊賬等問題。

但特許經(jīng)營制度還是要保留的，只不過需要在執(zhí)行過程中加以完善。值得一提的是，2015年，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部與中國人民銀行等部門聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對于這一政策，仍要繼續(xù)執(zhí)行。同時提醒大家，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議要有法律意識、要有科學性和預見性，同時退出機制不可或缺。

記者：目前長輸管道已經(jīng)在開始推進第三方準入，城市燃氣管道也會向第三方開放嗎?

劉賀明：油氣行業(yè)的改革方向已經(jīng)明確，就是要“放開兩頭，管住中間”。對天然氣行業(yè)而言，“中間”就是供氣和配氣管網(wǎng)，改革方向就是獨立核算，由政府確定管輸價格，同時對成本進行監(jiān)審。但“兩頭”不放開，“中間”第三方準入很難實現(xiàn)。天然氣管道供應是一個特殊的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)供銷連在一起，改革也一定要整體、系統(tǒng)地推進。改革的目的就是要讓老百姓受益，促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。事實上，具體到“第三方準入”這個問題，下游需要解決的是大用戶的公平接入問題，也就是說城鎮(zhèn)燃氣對用戶要公平接入，符合條件的用戶不能拒絕接入，要保障供應。